光和六年（公元183年）四月十五⽇，和煦暖风中一道奇怪公告发布，如同巨石⼊⽔
起千层浪花。郡太守令：五月十⽇，各乡、亭、里举行全民选举，详情参见四月十五⽇至二十⽇《新报》全民选举专区。其后，选举专区上刊载了各种与全民选举相关的知识，包括候选人制度、审核制度、备案制度、选票制度、选民制度、选举程序、监督程序、统计程序、结果公布程序等等，凡是在当时能够用到的方法几乎全部提及。为配合选举公平、公正、公开的进行，随同发布《全民选举法》并于即⽇生效执行。
此时⾼勇已经牢固掌握三郡军政大权，加之舂播农忙已过，故此决定试行乡、亭选举，为将来郡、县级选举打好基础，并由此考查各种选举制度、法规的应用效果，不⾜之处随时加以修改补充。
东汉时期最基层的里正多由该里百姓推举，亭长、乡轶则多有上级任命，当然大部分吏员仍是百姓推举，只不过这种推举均沿袭古例，许多地方不完善，极易为贪官利用。而⾼勇推行的拥有全套完备制度、程序、法律的选举弥补了这方面的不⾜。
以无记名选票代替推举更加公平、公正，也更能反映选举者的真正心意，避免事后打击报复；用法律将选举的程序、候选人的确认标准固定下来，可以很好的确保选举的有序进行。对此新法，荀彧表现出极大的趣兴，反复与⾼勇商议细节并常常走访体察百姓心声。
四月二十一⽇起，三郡开始了翻天覆地的大变⾰。百姓首次听说自己可以凭借一张选票选出自己心目中的里正、亭长，部分人不敢相信，部分人欣喜若狂，部分人一片茫然，当然还有一部分的人保持了沉默。
随着人们对选举制度、程序的反复研究，许多聪明才学之人从中看到未来的希望、看到实现自己理想抱负的机会，于是纷纷向县府申请参选，各地名望之士亦迫不及待开始备选活动。他们按照郡府提出的指导意见在乡內进行巡回演讲拉票的活动。一些人依靠朋友、亲属、门生拉票，一些人依靠制定的施政方针拉票。虽然这些在⾼勇看来还十分的幼稚，不过却是一个很好的开始。
伴随竞选往往会出现败腐、贿选、威胁、恐吓等卑鄙违法手段，为将来考虑，⾼勇下达严令：严厉打击利用金钱买票、利用权势威胁、恐吓其他候选人或非法拉票等行为，连续抓捕处决数名违法之人，保证竞选风气不偏离正轨。
四月二十五⽇前，按照《选举法》要求所有申请参选人员都将名字和简历上报给郡府备案，待审查合格方可参选。其间，候选人必须努力得到民众的支持。竞选期间，《新报》还
据⾼勇指示特别开设竞选专栏，给参选人一个发表自己想法、见解和竞选纲领的地方。五月十⽇，选举工作在一天內全部完成，百姓参与热情相当⾼，其中候选者的宣传起到了至关重要的作用。许多百姓为了过上好生活而将自己手中的选票投给了支持的候选人。登记选票的时候，识字的百姓可以自己填写候选人姓名，不识字的百姓则要到官府专派人员处登记，以口述方式参选。选举结束后资料全部封存，只有经郡府批准方可察看。
唱票工作在公开的环境中进行，百姓、候选人均可到县府旁听。其后，各乡、亭、里的吏员逐一选出，经过郡府再次审核确认后颁发任命文书，并于次⽇发布公告，所有吏员即⽇起到玄菟郡府参加统一培训，并于六月一⽇正式上任。趁此机会，⾼勇开展思想教育，亲自授课，努力教导他们勤政爱民、依法治国理念。
六月一⽇，随同新官上任，郡府发布新法，在不与东汉律法发生直接冲突的情况下，推行利于自⾝发展、仅在三郡执行的法律。
首先是《商法典》，⾼勇充分利用自己是财经大学生学的先天条件，将自己那个时代有利于商业发展的法律条文加以变换改成符合当时社会生产力的法律。主要包括：合同法与税法。第一次提出了契约合同的形式，它要求合同双方要签署经过官府和相应机构共同认可的规范合同。总则的第一句话即明确写道：只有签署符合规定的合同才能够得到郡府的保护与认可，合同双方受相同的法律约束。除商业合同外，还第一次提出了用工合同。內容与现代的劳务合同一样，主要是保障工人的合法权益，此用工合同得到了工会的全力支持，并且作为讨价还价的筹码，将罢工作为一种议抗形式而不是违法行为。此外还有零售环节的相关要求。税法里面明确规定了几种基本税目的计税依据和计税原理，分为所得税、农业税、商业税三大部分。而具体的细则要等到时机成
后适时颁布。⾼勇首先在管辖范围內开始对商人净收⼊征收三分之一的所得税。同时取消其他一切税收。其次是《刑法典》，⾼勇以当时的法律为基础，加⼊了现代法律的一些自己比较了解的部分写成。包括民法与刑法。⾼勇在这两部法典中隐约透漏出人人平等的观念。
各种法律中以合同法和税法最直接有效，受到了商人的鼎力支持。合同法中规定了只有在双方平等自愿的条件下签订的合同才会受到郡府的保护，并且郡府有义务为商人讨回失去的利益（为战争的內部正义
打下基础）。民法则说出了个人财产神圣不可犯侵，甚至于皇帝也没有权利（当然这一句是不能够写在上面的）。因为保护自己或自己的财产而误伤别人，无罪。同时亦规定每个人都有义务保卫自己的家国，告诉他们如果家国没有了，也就没有人再保护他们的生命和他们的财产。还规定遗产可以指定膝下一个儿女继承，如果没有指定则由长子继承。
新官上任、新法执行为工商业的进一步发展奠定了基础。于是，为增加税收、蔵富于民，⾼勇决定将砖瓦、造纸、纺织三大技术拍卖，以此刺
本地工商业的发展，促进依靠土地的富户世族转型，培养出第一批商人阶级。工厂作坊的开工可以昅引移民加⼊。因为世族、商人购买技术后亟需开工投产，但三郡人口有限，无法保证⾜够数量的工人参与生产，故此必须向外地广泛招工。工匠携家带口来到三郡，流民亦为获得土地赶赴边疆。当然，肯定有人会向皇帝打报告，毕竟流民异动常常是不好的征兆。
洛
朝廷，司徒王允鼓动司农陈瑞、少府张兆以及太仆李皖三人联名上书指责⾼勇在玄菟郡招兵买马、收留流民图谋不轨。司农陈瑞在朝堂上大声说道：“启禀皇上，据微臣打探得知，⾼勇在三郡私自处决大汉员官近千人，更擅自篡改大汉律令，发布所谓《民法典》和《商法典》，此举显然是图谋自立！”
少府张兆亦添油加醋道：“不止如此，据闻⾼勇更将郡兵进行私自整编，意图不明！”
汉帝刘宏看着奏章，长长的打了一个哈欠，虽然面无表情，心里却是老大的不痛快，想起先前下诏要求边地郡县自建郡兵时这几个老东西就吹胡子瞪眼睛的反对，此刻更变本加厉…遂懒懒的问道：“这么说那个⾼勇是铁定造反了？”
“这…应该有此用意！”
刘宏稍显恼怒，沉着脸打量殿內跪拜的三人说道：“‘应该’作何解释？⾼卿家在玄菟郡苦心经营，使其再无匪徒侵扰，乌桓亦不敢寇掠边疆。至于说那私编军队乃是朕下旨准许，《民法典》和《商法典》也无非是为安顿百姓增加税收而已。怎么你们是不是也要说朕图谋造反？现在玄菟郡上缴的赋税已与五年前持平，在幽州也是数一数二！朕问问你们有谁能够办到？”
底下一片的沉寂。许久，刘宏才继续地说道：“不招收流民怎么加增税赋，亏你们
读圣贤书，这点道理都不懂！哼！看到别人有了一点点功绩便群起攻之。等到让你们治理的时候却又一个个躲得老远。”刘宏自从得到造纸术后大发横财，还捞得了明君的赞扬，受到士林的吹捧。张让献上造纸术时亦提及此乃⾼家祖传，如今有人指责⾼勇他当然不能搬石头砸自己的脚，况且再加上张让的巧⾆如簧：“陛下，有⾼勇这等贤臣镇守边疆，不但御敌于外扬大汉之威，更召集流民垦荒边疆，使大汉北方清平，百姓⾐食无忧。此皆利国利民之好事，只应褒扬。”
一席话令刘宏顿感自己有识人之明，如今再看看底下这些人，气就不打一处来。“你们不是要指责⾼卿家意图谋反吗？好，你们统统给朕滚到凉州去，只要把那里治理的像玄菟郡一样富⾜，朕立刻按照你们的意思办了⾼勇！还不给朕滚！”
当⽇，三名上表的员官被罚俸降官发配到了凉州边地做了太守。刘宏因此有了做明君的感觉，加上张让的说项，结果破天荒地给⾼勇下发一道褒扬圣旨，赞扬收留无
之民是为国为民。并准许⾼勇全权处理与周围外族的事务，凡攻下的外族土地，皆作为⾼勇的名义封地。不过刘宏毕竟仍有疑心，私下命张让派心腹到三郡密查。张让自然⾼兴，有这么好的搂钱机会怎可放过。于是派遣养子张昂借着传圣旨的机会前去巡查一番。这些人到了玄菟郡吃喝玩乐索要钱物明收暗拿，⾼勇始终笑脸相
，钱财器物毫不吝惜多多的奉送，以此堵住他们的嘴。很快到了返回的时间，张昂玩得尽兴后才依依不舍的离开，直到出了玄菟郡张昂才记起还有皇上密嘱的事…张昂的回禀自然说尽了⾼勇的好话。这一圣旨名正言顺的使⾼勇的玄菟郡成为了东汉第一个特别行政区。不过邻近的公孙度却是有苦难言，好不容易稳定下来的迁徙嘲再次死灰复燃，而且大有愈演愈烈之势。迫不得已公孙度在连接两郡的道路上增设关卡，噤止普通百姓出⼊，商人必须上缴相当数量的过路钱才可获许通行。这一系列非常措施強行制止住了人口流失，却也埋下了辽东郡官民对立的种子。
三郡基层机构恢复运转后，⾼勇挑选几处人口集中的地区由荀彧主抓陆续建成了四所小学、一所中学和一所大学。
六月五⽇，⾼勇重新调派任务：荀彧总管三郡政民，沮授为参谋长兼报情部长，⾼顺负责军队事宜。其后⾼勇晋升陈晋为校尉，统领五百郡兵负责玄菟郡对辽东方向的防卫工作，晋升秦风为校尉，统领五百郡兵负责对⾼句丽、夫余方向的防卫工作，赵胜继续兼任右北平郡丞及长史二职，同时将一千郡兵调归右北平。
截至五月，三郡人口增至二十二万余，其中近十万集中在玄菟郡。兵器装备保有量继续增加，新军因此再次扩编，新建五个团。至五月底，督军府新军部分辖有一个重骑兵团、两个轻骑兵团、两个弩兵团、两个重步兵团、两个轻步兵团、一个工兵营、一个炮兵营、一个侦察营、一个特种营，外加两个勤务团。作战人员10000人，军官250人，勤务团2000人，军官50人；原郡兵裁减至两千人。
看到玄菟郡城人満为患，⾼勇决定建立新城。一来可以建立一座攻防一流大城市，成为⽇后攻占东北的总后勤基地；二来可以新城为中心构建发散型公路网，成为东北商业、政治、军事以及物流中心，方便以后对东北的管理；三来建设新城工作量大巨，可以借此名义继续招收大量的移民进⼊三郡；四来可以用最快的方式富⾜百姓，进而拉动內需，加快商业发展，尽量用最短的时间将工商业规模扩到最大。
当然按照东汉律法，建设新城需要得到朝廷许可。这一点⾼勇当然不会忘记，于是一封申请奏章在大笔钱财、新奇器物的保护下送往洛
。內有张让等劝说，外有幽州刺史的美言承。刘宏安坐龙椅说道：“前几⽇幽州上奏，乌桓再次聚兵边境图谋不轨。去年将其击退后，朕曾下旨要求边地郡县自行征召郡兵、筹集钱粮守卫，按照幽州刺史所奏情形来看颇为乐观。渔郡兵八千，上⾕郡兵六千，代郡郡兵六千，右北平郡兵四千，辽西郡兵五千，玄菟郡兵五千，辽东郡兵七千，乐浪五千，加上驻守幽州的边军三万，合计七万六千兵马。”何进闻言大喜：“皇上英明，有此八万大军何愁乌桓不灭！”
卢植略显担忧：“皇上，八万兵马虽则⾜矣，可粮草辎重如何筹备？幽州近几年天灾人祸不断已然贫困不堪，恐怕难以支撑大军作战！”
皇甫嵩却很乐观：“卢公，皇上之意并非一定要首先出击攻打乌桓，臣建议可以
敌深⼊，在辽西至上⾕一带逐步消灭犯侵之敌，待时机成后再出兵攻伐乌桓。”刘宏大喜，赞扬道：“皇甫卿家所言甚合朕意。如此，皇甫卿家准备一下，待乌桓来袭立刻赴幽州统领全州兵马剿灭乌桓！”
刘宏的这次密探并不为外人知晓，其后不久，幽州刺史病故，皇室宗亲刘焉奉旨调任幽州刺史。皇甫嵩亦晋升为前将军，开始训练洛
御林军。玄菟⾼勇丝毫没有注意到洛
的异常动静，全心放在新城建设上。新城选址极其重要，既要兼顾地利、又要考虑⽔源、补给、
通等等，综合考虑惟有后来的沈最为合适。故选址于郡城西边，横跨浑河，命名为奉天城。奉天城于六月中旬开工，几乎动员了三郡三分之一的力量，⾼勇亦想借此机会查验一下三郡的实际动员能力。
设计城⾼为四丈五，对外只说是二丈。此举引来荀彧不満，劝阻道：“主公，洛
皇城不过三丈五，且大汉律法规定外郡城池墙⾼皆有定数，擅自违反者以谋反罪论处。一旦有人上奏朝廷…”⾼勇亦知其中利害，但考虑到新城的重要军事用途及象征意义，只好坚守底线：“墙⾼不可改变，此地属边郡，三面受敌，墙不⾼不⾜以御敌，之前辽西郡宾徒、昌黎相继失守皆由此引起，前车之鉴不可不查。”
荀彧知道⾼勇所言在理，为难道：“朝廷方面如何
待？”⾼勇微皱眉头：“只能继续仰仗孔方先生了！”
荀彧奇怪道：“孔方先生？以前未曾听主公提起，此何许人也？”
⾼勇微笑道：“稍候荀公自会知晓。”随后，大笔钱财再次发送至洛
张让府邸，张让见钱眼开，加之⾼勇一向的大手笔，考虑到今后可能更多的‘好处’，张让决定为⾼勇出头。遂联络十常侍及部分朝廷员官欺上瞒下，对于密告的奏章一律扣押，即便偶有送到刘宏手中，也巧⾆如簧替⾼勇开脫。总之，刘宏半信半疑，派人调查因有张让等通风报信均无果而终。
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